Рисковете на президентското управление

в-к Дневник, бр. 54 (1287), г. VI, 17.03.2006 г.

България е в навечерието на четвъртите поред преки президентски избори в своята история. И както става обикновено в публичното пространство започна дебат по въпросите засягащи не само личността на бъдещия президент, а и неговите конституционни правомощия.

В слово пред парламента по повод годишнина от встъпването си в длъжност, определено от опозицията като начало на кампания за преизбиране, действащият президент Георги Първанов очерта вижданията си за конституционните промени и оцени положително работата си досега. В акцент на речта му обаче се превърна тезата за необходимостта от увеличаване на президентските правомощия. Първанов директно заяви, че президентската институция трябва да се засили, като при бъдещи промени в основния закон се коригира броят на гласовете за преодоляване на президентското вето (според сегашната конституция върнатите от държавния глава закони могат да се прегласуват от парламента с обикновено мнозинство). Според Първанов, подобно решение ще увеличи и отговорността на парламентаристите. Освен това той поиска да получи възможност да взема решение за произвеждане на национален референдум, без да е необходимо искането да минава през Народното събрание.

Георги Първанов препоръча и законови поправки, които да позволят на президента да подписва международни договори без съгласуване с Министерския съвет, тъй като така се ограничават президентски правомощия.

Абсурдността на идеята, в една парламентарна република президентът еднолично да може да сключва международни договори, няма нужда от особена аргументация. Достатъчно е да се припомни, че в българския политически живот вече е имало прецеденти правителството и президента да заемат диаметрално противоположни позиции по стратегически за международната политика въпроси. И че при възпроизвеждане на подобна ситуация и наличие на подобно президентско правомощие българската държава би водела две различни външни политики.

Още по-притеснително би било правото на президента самоволно да насрочва референдуми. Така в неговите ръце ще се даде инструмент, с който еднолично ще може да се подменя дневния ред на обществото. Какво би попречило например в навечерието на президентските избори държавния глава да насрочи референдум за съдбата на АЕЦ “Козлодуй, за изтеглянето на българските военни от задгранични мисии или за други популистки каузи. Не би било пресилено да се предположи, че задната мисъл за свикването на референдум ще бъде добавянето на някой и друг процент към президентския рейтинг.

Същевременно бившият конституционен съдия Георги Марков, подвизаващ се отскоро като лидер на политическа партия призова към радикални промени в конституцията, които да превърнат България в президентска република. По един или друг начин тази теза се поддържа и от широк кръг публични фигури, гравитиращи около посткомунистическата българска олигархия. Самият Георги Първанов посочи, че не споделя исканията за президентска република, които, по думите му, са израз на политически нихилизъм и на отрицателната нагласа на немалко избиратели към политиците и институциите.

Остават въпросите обаче, в какъв контекст и защо именно държавният глава повдигна този дебат и застана на позицията, че въпроса за държавното устройство, политическият модел и т.н., трябва да бъде предмет на стратегически ориентирана дискусия. Остават и притесненията доколко този дебат не е част от един пълзящ процес стартирал с реабилитацията на бившите комунистически тайни служби от вътрешния министър; преминал през промоцирането на ген. Бойко Борисов като олицетворение на лелеяната от средния българин “твърда ръка”; през мълчаливото надграждане на правомощията на Георги Първанов с неформална власт; през заявката на МВР, че ще действа “по ръба и извън рамките на закона” и т.н. и т.н.

Крайната точка на този процес би била окончателното маргинализиране на политическите партии и опозицията и ново (постпреходно) конституционно устройство, след което изпълнителната власт да бъде дадена в ръцете на популистки и “харизматичен” държавен глава. По ирония, в страните, които бяха пример за подражание на България и крайна цел на българския преход, по правило чистият парламентаризъм е доминиращ модел от Втората световна война насам. Докато именно неустойчивите бивши диктаторски и тоталитарни режими в Латинска Америка, Централна и Източна Европа избраха някаква форма на полупрезидентско управление (изключението са “отличничките” Чехия, Унгария и Словакия). Преминаването на България към изцяло президентско управление обаче ще означава приближаване на страната към олигархичните управленски модели на държавите от ОНД. Или ако трябва да се използва един термин, който вече навлиза в езика на политологията – към путинизация.

Доскоро подобни мрачни прогнози вълнуваха единствено умовете на привържениците на конспиративните сцанарии. Днес обаче разпадът на политическата система в България е така необратим, а кризата на представителството така всеобхватна, че и най-изхабената идея може да изиграе ролята на камъчето, което преобръща колата. На този фон е тревожен фактът, че в българското публично пространство твърде рядко може да се срещне сериозна и последователна защита на системата на парламентарно управление и още по-малко да бъдат посочени рисковете от конституционна промяна в посока на президентско управление. А те не са никак малко:

Риск №1: слаба изпълнителна власт

Ако назначаването на правителство стане част от правомощията на президентската институция, то се появява реалната опасност през по-голямата част от мандата си изпълнителната власт да няма законодателно мнозинство. Т.е. става невъзможно тя да управлява ефективно, когато няма ресурса да прокарва свои законодателни промени и приоритети. В страна, която все още се нуждае от решителни реформи в редица сфери, този проблем би бил още по-голям, отколкото в консолидираните демокрации.

Риск №2: на ръба на закона

Единственият изход от горната ситуация е правителствата да управляват с министерски постановления, наместо със закони, движейки се на ръба и дори отвъд конституционния ред. В България, където върховенството на закона и без това е проблематично, подобна практика би довела до спирала от административни и управленски кризи.

Риск №3: нерешимите кризи

Парламентарното управление по правило има механизми, при които политическите кризи се разрешават сравнително бързо и ефективно. Преди всичко това е възможността за оставка на правителството, вот на доверие/недоверие, избор на ново правителство или предсрочни избори. При президентското управление е тъкмо обратното – то систематично стимулира безизходици и сривове на политическата система. На практика отстраняването на пряко избрания президент дори тогава, когато той вече няма обществената подкрепа да управлява, е изключително трудно. Една политическа криза, която в условия на парламентарно управление би се решила само по силата на институционалната логика, в условията на президентско управление ще компрометира демократичния процес въобще.

Риск №4: безотговорна власт

Най-сериозният риск от едно президентско управление обаче е фактическата безнаказаност и безотчетност на президента в рамките на неговия мандат. При неустойчивостта на българската демокрация това ще означава една постоянна опасност от налагане на мек или дори по-твърд авторитаризъм, от контрол върху медиите, от опити за разбиване на политическите партии. Реална е и заплахата в един момент президентското кресло да бъде овладяно от поредния популист (достатъчно е да се припомнят мажоритарните успехи на Жорж Ганчев или възходът на “Атака” в момента), който да постави на карта посоката на развитие на България, около която през последните години се установи обществен и политически консенсус.

Риск №5: слаби партии

Фундаментът на представителната демокрация са политическите партии. Те са единственият работещ механизъм разнообразните обществени интереси да бъдат институционализирани и да се остави възможността за ефективно управление. В България обаче партиите са фрагментирани, организационно слаби и по правило непредставителни. Въвеждането на президентско управление на практика би ги доразбило, тъй като всеки по-амбициозен президент ще бъде изкушен да назначава за министри личности от целия политически спектър, воден както от популизъм, така и от желание да държи партиите в зависимост. Подобна формула на управление в България е съществувала в периода след Освобождението и логично е довела до края на демокрацията и установяването на авторитарен и тоталитарен режим.

Риск №6: в капана на етническия вот

Прекият избор на президент, който впоследствие контролира изпълнителната власт ще превърне изборите в игра, в която или се печели или се губи всичко. А това дотолкова вдига залозите, че купуването на гласове ще стане правило. В тази ситуация единствената политическа формация, която ще извлече дивидент ще бъде ДПС, защото притежава най-дисциплинирания и зависим електорат. Всеки, който призовава към президентско управление трябва да съзнава, че така предава ключа към властта изцяло в ръцете на Ахмед Доган и неговия обръч от фирми.

*          *          *

Това са само част от най-очебийните недостатъци на един президентски режим. Неслучайно повечето от консолидираните демокрации в Европа са с чисто парламентарно управление. Дори сегашното положение в България – парламентарно управление, но силен и пряко избиран президент вече води до дисбаланс. И само шансът, че до момента не бе избран президент с широк интелектуален потенциал и политически размах, спаси държавата от война между институциите, заплашваща конституционния порядък.

Какво е решението? То наистина трябва да се търси в промяна в Конституцията, но не в посоката, в която предлагат популистите и политическите брокери. За да се превърне в ефективна и устойчива парламентарна демокрация, България трябва да се откаже от сегашната роля на държавния глава. Преди всичко – той не трябва да бъде избиран в преки избори, а от парламента и то с квалифицирано мнозинство, което да предполага избора на консенсусни и в действителност олицетворяващи единството на нацията фигури. За съжаление такава промяна звучи най-непопулярно и ще срещне решителна съпротива. В словото си пред парламента Георги Първанов вече се обяви против промяна в начина на избор на държавния глава с твърдението, че: “Избиране от Народното събрание означава, че държавният глава ще става заложник на политически лидери и партийни интереси. Необходим е активен, работещ президент, а не – представителна фигура”.

На второ място – напълно излишни са институтът на вицепрезидента (поради пълната му безсъдържателност) и институтът на служебното правителство. Последното макар и предвидено да извърши строго определена работа (организиране и провеждане на изборите) може да се занимава и с всяка дейност, свързана с държавното управление. Същевременно то си остава неполитическо и непартийно правителство, защото не се контролира от парламента, а неконтролираната власт е по презумция опасна за демокрацията. В този си вид правото на президента да назначава служебен кабинет нарушава общия дух и на действащата конституция. И накрая – трябва да се ограничат и всички останали правомощия на президента, които и сега противоречат на смисъла конституцията.

В исторически план президентската институция произхожда пряко от монархическата. Затова естественият й път на развитие би трябвало да е идентичен с този на кралската власт в действащите европейски монархии – еволюция към един символичен, церемониален и адекватно представляващ единството на нацията институт. Обратното би запратило България в неловката компания на авторитарните президентски режими в бившите съветски републики от Кавказ и Централна Азия.